El 14 de febrero de 1961 se promulgó la Ley Nº 13517, “Ley orgánica de barrios marginales y aumento de capital de la Corporación Nacional de la Vivienda”, más conocida como la Ley de Barriadas. De eso, se han cumplido ahora sesenta años. Veamos por qué esta ley es tan importante para la forma en que se desarrollaron las ciudades de nuestro país.
“MÁS PROPIETARIOS, MENOS COMUNISTAS”
En el libro “Producir la ciudad popular de los 90. Entre el mercado y el Estado”, de 1991, Gustavo Riofrío esboza el contexto en el que se da la ley de barriadas: “El surgimiento de las barriadas fue un hecho novedoso en los años cincuenta. Mientras que el Estado mostraba su incapacidad para edificar viviendas populares, muchos terrenos periféricos de la ciudad venían siendo ocupados por grupos de familias pobres, generalmente venidas del interior de país. Pedro Beltrán, primer ministro durante el régimen de Prado, había prestado atención al problema de la vivienda, actuando sobre ella con el famoso eslogan de “más propietarios, menos comunistas”. La ley 13517, promulgada en medio de movilizaciones y demandas de atención de los pobladores de las barriadas, marcó un hito en las políticas gubernamentales frente a los barrios“.
¿En qué sentido esta ley marcó un hito? En primer lugar, definió que los barrios marginales formados hasta ese momento, como fruto de la dinámica de tomas de tierras efectuadas por familias en busca de vivienda en las ciudades, no serían erradicados por la autoridad, sino objeto de saneamiento físico y legal, “excepto si estaban situadas en lugares no aptos para vivienda”, como apuntan Castro y Riofrío en el artículo La regularización de las barriadas: el caso de Villa El Salvador- Perú, publicado en 1996. De acuerdo a estos autores, esta ley y su reglamento “son las principales normas que consolidan la formación de la legislación urbanística referida a los tipos de urbanizaciones y de construcción de viviendas en barriadas, así como en la definición de los derechos y obligaciones del poblador respecto al suelo que ocupa”.
LAS BARRIADAS DE LIMA 1957
Para entender plenamente el alcance de este cambio, debemos retroceder a la situación previa a la ley, es decir, a los años cincuenta. El antropólogo José Matos Mar (autor del célebre título Desborde popular y crisis del Estado), tiene entre sus innumerables méritos haber publicado en 1966 el importante Estudio de las barriadas limeñas, complementado una década después con Las barriadas de Lima 1957, donde describe la barriada como el “patrón de establecimiento urbano (…) en el que participan grupos de familias de bajos ingresos económicos” que además “ocupan los niveles inferiores dentro de la estratificación social urbana, en su mayoría obreros de construcción y fabriles, artesanos, choferes, domésticos, conserjes, guardianes, ayudantes y vendedores de tiendas, mercados o ambulantes”.
Para 1956, Matos certifica para Lima, la capital, la existencia de 56 barriadas, a las que clasifica en cuatro conjuntos: Márgenes del Rímac (21), Faldas de los cerros (19), Zona urbana (11) y Fuera del área urbana (5). De acuerdo a un censo de barriadas conducido por el propio Matos, y con las proyecciones oficiales disponibles para 1956, en ese punto el 9.5% de la población de Lima habitada en barriadas, lo mismo que el 13.45% de la población de Arequipa y el 21.4% de la población de Chimbote. Matos identifica el ciclo que va desde Leticia en 1933, las barriadas formadas luego de terremoto de 1940 (ciudadela Chalaca, Matute, Villa Olaya, Carrillo de Albornoz) y la explosión de ocupaciones de este tipo en los primeros años 50. De acuerdo a Matos:
Mientras Leticia, Puerto Nuevo y Mendocita representan en la década del 30 la fase inicial, San Cosme en 1946 logra consolidar el modelo, y en 1955 Ciudad de Dios le otorga una significación nacional. La década de 1950 marca en definitiva la consolidación de la barriada como fenómeno de gran envergadura que afectará el desarrollo futuro de todas las ciudades peruanas.
LAS BARRIADAS DE LIMA 1957. JOSÉ MATOS MAR
En el capítulo “Participación de los pobladores en la solución de sus necesidades”, Matos señala que solo con el surgimiento de Ciudad de Dios en 1954 “el gobierno por vez primera dedicó su atención a este problema, movilizó sus dependencias y organismos técnicos e incluso dictó resoluciones para normar la organización de las barriadas existentes y un reglamento general al que debían ceñirse las urbanizaciones futuras”. Sin embargo, señala también que “hasta 1957 ninguna barriada ha obtenido su reconocimiento legal ni el de la propiedad de los lotes de sus pobladores”. Ilegales, pero toleradas, inseguras, pero masivas, con esas características las barriadas se presentan como la solución de facto al problema de la vivienda, a la vez que una ciudadanía subestándar para las familias de la clase trabajadora, cuyo lugar en la ciudad no cuenta con reconocimiento del Estado. En las demandas de los pobladores, que Matos recopila, se deja entrever el limbo urbano en el que se encontraban las barriadas:
Los clamores que tal situación suscita son:
LAS BARRIADAS DE LIMA 1957. JOSÉ MATOS MAR.
1. – Que el Estado adjudique la propiedad de los terrenos a los ocupantes de las barriadas.
2.- Que el Estado compre los terrenos eriazos donde están ubicadas si es que no fuera propietarios de ellos y se los adjudique.
3.- Que las municipalidades las incorporen dentro de su jurisdicción (…)
4.- Que las barriadas más cercanas entre sí formen un distrito (…)”
Recién en 1979 (Decreto Ley 22612) se va a considerar barrios ordinarios de la ciudad, susceptibles de convertirse en distritos, a aquellos asentamientos que cumplieran con el proceso urbanístico establecido en la ley 13517.
INVASIONES PLANO EN MANO
Para 1961, año de la dación de la Ley de Barriadas, en Lima el 17% de la población vivía en barriadas. De acuerdo al profesor Julio Calderón, Perú fue “el primer Estado en el mundo que legalizó las ocupaciones ilegales”. Si para David Collier, autor del estudio Barriadas y élites, de Odría a Velasco, “la verdadera trascendencia de la ley 15317 radica en que representó el compromiso público de adoptar formalmente políticas que antes habían sido aplicadas sobre bases muy informales y discrecionales” (Collier, 1978), para Calderón significó algo más: “Consideró necesario el rol del Estado como propulsor de la vivienda, bajo las ideas de autodesarrollo y autoconstrucción” (Calderón, 2009: Políticas urbanas y expansión de las barriadas 1961-2000).
De hecho, para Fernández Maldonado (2015) esta ley constituye el punto de partida de “la articulación oficial de la legalización del suelo y la consolidación urbana en barriadas”. Y es el hito de la periodización de las barriadas que establecen Rodríguez y Jaworsky, quienes en 1969 las agrupan en (1) las barriadas antes de 1950, (2) las barriadas entre 1950 y 1960, y (3) las barriadas a partir de1960, coincidiendo en gran medida en (1) y (2) con la secuencia temporal identificada por Matos; aquí la ley de 1961 marca el inicio de la existencia ‘jurídica’ de la barriada (Vivienda en barriadas. Rodríguez, A. y Jaworski, H. Cuadernos Desco, 1969)
En su evaluación de la política de vivienda a inicios del siglo XXI, Tokeshi y Zolezzi (2006), afirman que:
“… la política de vivienda que ha servido para los sectores populares en los últimos casi cincuenta años se basó en los grandes lineamientos establecidos por la Ley de Barrios Marginales (ley 13517) de febrero de 1961, época en que se vislumbra ya la crisis del Estado oligárquico por la presión de los cambios migratorios y las reivindicaciones reformistas de sectores con una visión más moderna y, en cierta medida, una vocación redistributiva (…) Su contenido ha servido como eje de todas las políticas urbanas para los pobres hasta finales del siglo XX y, en gran medida, sigue «penando» en el siglo XXI”
POLÍTICA DE VIVIENDA 2001-2006. NUEVOS RUMBOS SIN SOLTAR VIEJAS AMARRAS. TOKESHI, J & ZOLEZZI, M. 2006.
Como ya hemos visto, la ley 13517 establece que las barriadas, formaciones nacidas en la ilegalidad, no serían erradicadas, si no reconocidas jurídicamente, lo que constituyó una “medida radical en ese momento cuando aún se mantenía una visión de las barriadas como aberración social” (Fernández Maldonado, Ana M. 2015). Al contrario, serían sometidas a un proceso de “saneamiento físico y legal”. El saneamiento físico implicaba poner en marcha remodelaciones a lo que se había configurado como traza urbana y calidad espacial hasta entonces. Era el espíritu de esta ley “tomar una gran iniciativa para el mejoramiento de los asentamientos precarios formados antes de su dación”, según señalan Ramírez Corzo y Riofrío, autores de “Formalización de la propiedad y mejoramiento de barrios. Bien legal, bien marginal” (2006), un estudio crítico de las políticas de regularización de la propiedad en el Perú, políticas inspiradas en los planteamientos del economista Hernando de Soto. Además del mejoramiento, la ley proponía proyectos de lotes con servicios para que “en el futuro no sea necesario hacer obras de mejoramiento de lo existente, sino de desarrollo progresivo de lo por venir” (Ramírez Corzo y Riofrío, 2006).
Ese mejoramiento (“saneamiento físico”) de las urbanizaciones existentes hasta entonces fue el aspecto muy pronto dejado de lado en la puesta en práctica de la ley, y en el mejor de los casos se limitó al replanteo de vías y lotes para producir una trama regular. No sólo ello, en muy poco tiempo incluso se intentó limitar el alcance del reconocimiento de las barriadas, penalizando a quienes se considerase sus promotores (modificación de la Ley de Barriadas mediante decreto 14495 de 1963).
No obstante, y aquí está uno de los efectos más importantes de la ley (y la justificación del título de este post):
“… la autoridad ya había reservado terrenos de buena calidad y dictado las normas para que que ellos sean urbanizados de acuerdo a los reglamentos convencionales. Las ocupaciones de suelo sobre esos terrenos originaron los llamados “conos” Norte y Sur. En ellas había un plano de base, o en su defecto, muy cerca al momento de la ocupación, las familias y las autoridades (de manera coordinada o no) cotizaban el área de manera tal que el ancho de las vías y la reserva de espacios vacíos estaban de acuerdo al Reglamento de Urbanizaciones. Los lotes así producidos tenían forma regular y del mismo tamaño y las familias estaban asentadas en un terreno sin ningún equipamiento, pero con forma y dimensiones apropiadas para una posterior ocupación. Aún si se trataba de una invasión de terrenos eriazos de incierta propiedad, las familias sabían que uno de los requisitos para obtener el reconocimiento de la ocupación consistía en presentar un plano del asentamiento que esté de acuerdo a las normas de la ley. Por eso, en los años sesenta se afirmaba que las familias “invadían con el plano”, lo cual, siendo una exageración, es revelador de orden urbanístico que imperaba en las urbanizaciones “espontáneas” o informales de los años sesenta o setenta“
FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD Y MEJORAMIENTO DE BARRIOS. BIEN LEGAL, BIEN MARGINAL.
Es decir, pese a que las remodelaciones prometidas finalmente no se llevarían a cabo, el requisito de presentar un plano adecuado a los estándares urbanísticos oficiales produjo, de acuerdo a tiempos y posibilidades de los pobladores, barriadas más ordenadas. Un “orden urbanístico” que por razones ideológicas tiende a desaparecer de la imagen convencional que se tiene de la Lima popular, lo que tiene en la base un desconocimiento (no siempre inocente) de los distintos períodos y calidades de esta forma urbana dominante en el Perú.
Finalmente, mientras que los estándares del “saneamiento físico” impuestos por la Ley 13517 produjeron digamos por defecto (la virtud de) una mejor calidad espacial y una base para el posterior desarrollo habitacional, el saneamiento legal tenía dos dimensiones: la primera, el reconocimiento de los barrios marginales en su estatus de urbanizaciones (una demanda de los pobladores de las barriadas de la explosión de los cincuenta), la segunda, que una vez concluida la mejora física y el reconocimiento legal, “todo aquel que viva allí, por el mero hecho de vivir allí y no tener otra propiedad en la misma ciudad, recibirá un título de propiedad” (Riofrío, Notas sobre el problema habitacional en El otro sendero).
Esta observación de Riofrío, que en respuesta a De Soto incide en la secuencia temporal de la titulación, es clave. Para la Ley 13517 la titulación (la condición de propietario individual) llegará como colofón del proceso de acondicionamiento del barrio. De este modo, se podría decir que el título de propiedad como horizonte legal establecido en la Ley 13517 pudo actuar como un incentivo para el acondicionamiento urbano y a la vez el compromiso con el acondicionamiento urbano como contrapeso de la situación ilegal o a-legal que está en el punto de partida del asentamiento. Ramirez y Riofrío sostienen que:
“En el proceso peruano se empezaba con la acción legal y se terminaba también con lo legal. En el inicio se determinaba la legalidad de la ocupación del terreno de toda la urbanización (el reconocimiento legal). Un plano perimétrico de todo el lugar que sería proceso de la nueva urbanización y la lista de personas que lo ocupaban (el famoso padrón de pobladores) fueron suficientes para obtener el reconocimiento. Luego empezaban las acciones de lotización y de desarrollo del lugar. Venían las escuelas, pistas, electricidad, agua, saneamiento y demás. Cuando esto estuvo muy adelantado y como culminación del proceso, se entregan los títulos de propiedad individuales sobre el lote que se posee. La teoría decía que con la entrega de los títulos de propiedad definitivos – que sustituía a los certificados de posesión existentes hasta el momento- el proceso terminaba, pero esto no ha sido así, ya que siempre han quedado asuntos por resolver en el proveso de mejoramiento, como lo son el pavimento de la totalidad de las vías, convertir los espacios vacíos en parques y jardines y por cierto, mejorar la vivienda”
FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD Y MEJORAMIENTO DE BARRIOS. BIEN LEGAL, BIEN MARGINAL.
Por el contrario, los programas de regularización de la propiedad que se pusieron en marcha a partir de 1996 con la creación de COFOPRI, redujeron el saneamiento a su dimensión legal (“formalización de la propiedad informal”), invirtiendo en la práctica la secuencia. Los supuestos de la regularización de la propiedad contrastan fuertemente con las bases del proceso de acondicionamiento y mejoramiento barrial que se practicó al amparo de la Ley 13517. Veamos:
- “Los títulos otorgados por los procedimientos vigentes han carecido del valor suficientes para movilizar créditos e inversiones en servicios básicos sostenibles”.
- “La mayoría de los peruanos al no contar con un acceso legal efectivo a la propiedad predial recurre al acceso extralegal, como la invasión, atentando contra la seguridad de los pocos que han logrado registrar su propiedad y propiciando la apropiación ilícita de los servicios básicas, sobre todo luz y agua”.
- Los procedimientos vigentes que debe cumplir esta mayoría de peruanos para titular y registrar sus activos constituyen un régimen discriminatorio que los obliga a perder muchos años en trámites y realizar un cuantioso gasto”.
- “Sin acceso a la formalización de sus activos principales la mayoría de los peruanos no puede beneficiarse plenamente de la nueva política económica, que incluye estabilización de la moneda y privatización”.
Estos supuestos dominan hasta hoy la mirada estatal sobre el estatus legal de las ocupaciones urbanas llamadas informales. Figuran en la Ley de promoción del acceso a la propiedad formal de 1996, desglose de la extinción del derecho a la vivienda en la Constitución Política.
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Una breve reconstrucción de los términos del debate parlamentario detrás de la Ley 13517 se encuentra en Abraham Abad, 2019. La Escuela del buen vivir: El problema de la vivienda en Lima y la transformación de hábitos desde el Estado (1950-1961). El caso de Ciudad de Dios. (Tesis). Página 63-71
LEY Nº 13517: 60 AÑOS DE LA LEY QUE PARTIÓ EN DOS LA HISTORIA DE LAS CIUDADES PERUANAS https://limamalalima.wordpress.com/2021/02/18/ley-no-13517-60-anos-de-la-ley-que-partio-en-dos-la-historia-de-las-ciudades-peruanas/
TERESA CABRERA ESPINOZA
lima, barrios altos, 1981.
Desde 2008 publico en limamalalima los residuos de mi trabajo profesional y mis apuntes sobre la cultura limeña y la vivencia citadina.
Integro el Taller de Artesanía Salvaje– TAS, colectivo de investigación, audiovisual y activismo en espacio público.
Soy parte de: LaPlebe.pe | Actúa.pe | NoticiasSer | Revista Quehacer | ComandoPlath
Experiencia
2005-2013. Investigadora en desco, Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
2013-2015. Editora general de LaMula.pe
2014-2015 Editora en Revista Poder
Libros
Presentes pero invisibles, mujeres y espacio público en Lima
(Teresa Cabrera + Miguel Villaseca | desco, 2007)
Trabajadoras por la Ciudad
(Teresa Cabrera + Gustavo Riofrío | desco, 2012)
Lo urbano en el Perú
(Teresa Cabrera, compiladora | Serie: Perú Hoy, N. 22 | desco, 2012)
Poesía
Sueño de Pez o Neblina
(2010 | Álbum del Universo Bakterial)
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(2012 | Álbum del Universo Bakterial)
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